Dezoito expositores, entre representantes das partes envolvidas, órgãos públicos e entidades, participaram, na manhã desta terça-feira (22), de audiência pública convocada pelo ministro Flávio Dino, do Supremo Tribunal Federal (STF), para discutir a responsabilidade de parlamentares na indicação e na destinação por meio de emendas. O debate ocorre no âmbito da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 7995, da qual Dino é relator. 

O objetivo foi reunir informações e argumentos sobre a definição dos beneficiários, a execução e a fiscalização das emendas, a fim de subsidiar a análise e julgamento da ação pelo STF. 

Câmara dos Deputados  

O consultor de orçamento e fiscalização financeira Graciano Rocha Mendes afirmou que indicar recursos por meio de emendas não equivale a ordenar uma despesa. Segundo ele, a indicação dá início à execução dos recursos, mas não substitui as etapas administrativas seguintes. Eventual responsabilização do parlamentar deve considerar a relação entre sua conduta e o resultado. Atribuir a ele responsabilidades próprias do ordenador de despesa pode desconsiderar as diferentes funções de cada agente. 

Senado Federal  

Para o consultor legislativo Otávio Gondim Pereira da Costa, é preciso definir quem deve responder por cada ato, qual dever foi descumprido e dentro de qual competência. Ele sustentou que a indicação parlamentar não é uma ordem administrativa ou executiva e pode ser recusada quando contrariar políticas públicas, a legislação ou condições técnicas. Essa possibilidade, segundo ele, mostra que outros agentes também participam das decisões sobre a execução dos recursos. 

Transparência Brasil  

Juliana Mari Sakai alertou que o modelo de emendas pode estimular o uso político de recursos públicos e criticou a possibilidade de presidentes de partidos e ex-parlamentares indicarem recursos mesmo sem mandato. Para ela, o aumento do poder dos parlamentares sobre o orçamento não veio acompanhado de responsabilidades e exigência de resultados na mesma proporção. Isso, a seu ver, favorece a distribuição dos recursos entre muitos beneficiários, em vez de políticas estruturantes para reduzir desigualdades regionais. 

Transparência Internacional – Brasil  

Guilherme France destacou iniciativas de participação dos eleitores na definição do destino das emendas. Ele citou estudo do Instituto de Ensino e Pesquisa (Insper) que identificou 21 parlamentares que consultam eleitores sobre as prioridades para aplicação dos recursos, mas a iniciativa alcança apenas 3,5% dos parlamentares do Congresso Nacional. France também afirmou que casos recorrentes de mau uso das emendas prejudicam a credibilidade do Congresso e a confiança da população nas instituições.  

Instituto Brasileiro de Direito Administrativo (IBDA)  

Fernando Borges Mânica destacou que a ADI trata de questões relevantes para o terceiro setor, entre elas a escolha de entidades parceiras. Ele observou que os convênios com entidades sem fins lucrativos na área da saúde são submetidos a critérios como tempo de existência, experiência, capacidade, regularidade, impedimentos de dirigentes, plano de trabalho e análise técnica. Embora não haja previsão expressa de chamamento público ou licitação em determinadas situações, isso não significa, segundo Mânica, que não existem mecanismos de seleção e controle.  

Associação Fiquem Sabendo 

O advogado Bruno Schimitt Morassutti defendeu mais transparência na atuação parlamentar, especialmente na destinação de recursos por emendas, uma vez que o Legislativo passou a ter papel maior na execução do orçamento sem avanço equivalente na prestação de contas. Morassutti propôs que cidadãos possam pedir informações diretamente aos parlamentares sobre suas atividades e a destinação de recursos públicos. Para ele, ampliar a prestação de contas fortalece o controle da sociedade, ajuda a prevenir desvios e aumenta a responsabilização pela gestão dos recursos públicos. 

Associação Nacional dos Membros do Ministério Público de Contas (Ampcon) 

O procurador Marcílio Barenco Corrêa de Mello defendeu que a responsabilização de parlamentares pela destinação de emendas impositivas considere a participação efetiva de cada um. Segundo ele, ao indicar recursos, o parlamentar também assume o dever de acompanhar sua execução e pode ser responsabilizado se deixar de agir diante de irregularidades. Nesse caso, devem ser seguidos os critérios já adotados pelos órgãos de controle, com demonstração de dolo, erro grosseiro ou culpa grave. Mello chamou atenção para o uso de emendas em políticas públicas executadas por entidades privadas sem fins lucrativos, especialmente quando os recursos substituem a atuação do Estado, em vez de complementá-la. 

Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (Atricon) 

O conselheiro Carlos da Costa Pinto Neves Filho afirmou que os tribunais de contas enfrentam limitações para responsabilizar parlamentares. Segundo ele, a atuação desses órgãos se concentra nos documentos dos processos de despesa, enquanto os parlamentares normalmente não fazem parte da cadeia formal de execução. Como alternativa, propôs ampliar a transparência e o acompanhamento das emendas, com identificação de possíveis conflitos de interesse, cruzamento de informações sobre beneficiários e uso de matrizes de risco. Para o conselheiro, é possível aumentar o controle sobre a indicação das emendas sem atribuir automaticamente ao parlamentar irregularidades cometidas depois por outros agentes. 

Élida Graziane Pinto (professora de finanças públicas da FGV, convidada) 

A professora disse que a análise da responsabilidade dos parlamentares deve considerar todo o ciclo orçamentário, especialmente as etapas em que sua atuação influencia a execução das despesas. Segundo ela, quando o parlamentar indica diretamente uma entidade para receber recursos, especialmente em repasses ao terceiro setor sem chamamento público, essa escolha deve ser acompanhada de justificativa e controle semelhantes aos exigidos em casos de dispensa ou inexigibilidade de licitação. Élida também ressaltou que R$ 55 bilhões estão parados no Fundo Nacional de Saúde por dificuldades na execução dos recursos e defendeu mecanismos de responsabilização e rastreabilidade. 

André Alexandre Neves da Silva (procurador de contas no MPCDFT, convidado) 

O procurador salientou que o atual modelo de emendas dá aos parlamentares participação direta na execução do orçamento, com as emendas Pix e a possibilidade de dispensa de chamamento público em determinados repasses. Também destacou que parlamentares podem indicar beneficiários, definir prioridades e propor soluções para impedimentos técnicos. Para ele, essa participação justifica a responsabilização em casos de dolo ou erro grosseiro, nos termos da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB). 

Tribunal de Contas da União (TCU) 

A secretária-geral de controle externo do TCU, Juliana Pontes de Moraes, destacou a importância de acompanhar o caminho dos recursos para identificar responsáveis por irregularidades ou prejuízos aos cofres públicos. Segundo ela, os tribunais de contas passaram a analisar a conduta de cada agente, em vez de responsabilizar automaticamente o ordenador de despesas. Juliana informou que os órgãos de controle trabalham para melhorar a rastreabilidade, o que exige integração de informações, análise e tempo. 

Advocacia-Geral da União (AGU) 

Isadora Cartaxo apontou avanços na transparência e no acompanhamento das emendas, entre eles a conta específica e o Orçamento Público Protegido (OPP), além de uma portaria publicada nesta terça-feira (22) pelos ministérios do Planejamento e Orçamento e da Gestão e da Inovação. A norma aperfeiçoa as regras de execução das emendas, define as competências dos autores e dos órgãos responsáveis, exige a indicação dos objetos e prevê a verificação dos beneficiários. Isadora afirmou que a AGU continuará trabalhando para aperfeiçoar as regras e manter o diálogo entre as instituições. 

Controladoria-Geral da União (CGU) 

O secretário federal de controle interno da CGU, Ronald Balbe, informou que, nos últimos dois anos, foram realizadas 20 auditorias em cerca de 90 entes federados, principalmente municípios, e em aproximadamente 100 entidades do terceiro setor. Segundo ele, as fiscalizações encontraram problemas de transparência e rastreabilidade, ocultação dos autores das emendas, falhas de planejamento e execução, problemas operacionais e desvios de finalidade. Para ele, executar recursos de forma obrigatória sem mecanismos rigorosos de transparência e responsabilização pode aumentar o risco de ineficiência e irregularidades. 

Jules Michelet Pereira Queiroz e Silva (advogado-chefe da Câmara dos Deputados) 

O advogado defendeu que a análise das emendas considere sua finalidade, como a descentralização de recursos, o fortalecimento do pacto federativo e a participação de diferentes grupos nas políticas públicas. Ressaltou, contudo, que o uso das emendas deve estar sujeito a transparência, controle e fiscalização. Quanto à responsabilização, afirmou que ela não deve alcançar atos sobre os quais o parlamentar não tenha participação ou poder de decisão, pois isso pode dificultar a identificação dos agentes responsáveis pela execução da despesa.  

Gabrielle Tatith Pereira (advogada-geral do Senado Federal) 

A advogada-geral afirmou que parlamentares podem ser responsabilizados por ilícitos relacionados às emendas, como conflito de interesses, desvio de finalidade, fraude, corrupção e danos ao erário, desde que respeitados o devido processo legal e as competências de cada agente. Sustentou, porém, que o parlamentar não pode ser equiparado ao ordenador de despesa. Segundo Gabrielle, cabe a ele indicar beneficiários, objetos e prioridades, enquanto a ordenação envolve atos de gestão patrimonial. A advogada-geral ressaltou que o caráter obrigatório das emendas não elimina os requisitos legais nem os impedimentos técnicos.  

Rede Sustentabilidade (autora da ação) 

A advogada Amanda Castro Nehme observou que a discussão deve considerar a relação entre poder e responsabilidade nas instituições democráticas. Para ela, a questão não é a participação do Congresso na elaboração do orçamento, mas situações em que parlamentares passam a influenciar diretamente a destinação dos recursos. Amanda defendeu que a indicação de emendas impositivas observe justificativa, publicidade, impessoalidade, rastreabilidade e responsabilização. 

Procuradoria-Geral da República (PGR) 

O subprocurador-geral da República Antonio Edilio Magalhães Teixeira afirmou que a audiência é um espaço de diálogo institucional e permite ouvir diferentes perspectivas sobre um tema que envolve as áreas política e constitucional. Segundo ele, as contribuições apresentadas serão consideradas na futura manifestação da PGR. Para Teixeira, ouvir diferentes pontos de vista amplia a compreensão da controvérsia e contribui para uma decisão mais fundamentada. 

Foto: Victor Piemonte/STF